中国历史上有一个传统，就是皇室财政与国家财政很多时候还是分开的，皇家的归皇家，国家的归国家，不过，因为天下是私家的天下，皇帝免不了常常要把手伸到国库中，把国库的钱财窃取到皇家的小金库中。

　　“普天之下，莫非王土，率土之滨，莫非王臣”，既然家国都一体化了，那么皇帝就不应该再有什么私房钱，不应该私设小金库。道理虽然如此，但事实上在清朝以前，皇帝照样有独立于国家财政的小金库。说是小金库，其实并不小，里面的钱财可能比外朝国库的还要多。所以，皇帝的小金库并不是钱财少，只是私密而已。

　　中国历史上有一个传统，就是皇室财政与国家财政很多时候还是分开的，皇家的归皇家，国家的归国家，不过，因为天下是私家的天下，皇帝免不了常常要把手伸到国库中，把国库的钱财窃取到皇家的小金库中。

　　先拿西汉来说，当时国家规定的田赋、14岁以上成年人的人头税、卖官鬻爵的收入、盐铁专卖的收入都归国家所有；而土贡、山泽园池的出产、关税酒税的收入，都归皇家所有。有意思的是，14岁以下未成年人的人头税，叫做口钱，每年23文，其中的20文归皇家，3文归国家。就是说，皇帝及其老婆孩子潇洒挥霍的费用中，有不少就来自３岁到14岁孩子的人头税。那么，小孩人头税对老百姓有多大的影响呢？

　　历史记载，大臣贡禹上奏皇帝说，有些人家因为交不起孩子的口钱，孩子一生下来就被掐死了。按理说，一个孩子一年23文钱好像并不多，至于把自己亲生的孩子活活掐死吗？但实际情况却不是这么简单，原来每个孩子每年23文只不过是上面的规定，而下面实行起来却成了一年中多次重复征收，再加上地方还有种种附加，数额早已经是规定的数倍。汉武帝把孩子的人头税从７岁提前到３岁，下面征收的时候，常常是孩子落地就要交税。因此，孩子人头税造成了民间大量的杀婴现象。可见汉朝皇帝的小金库，是如此的罪孽深重，血迹斑斑。

　　即便到了如此地步，历史上那个臭名昭着的汉灵帝还不满足，总是打创收的主意，于是，开了个大商铺，专门批发官帽，并毫不客气地把卖官鬻爵的收入划拉到自己的小金库里。为了让自己的官帽批发部生意红火，他专门在西园成立了一个官爵交易所之类的机构，和一些热衷于买官买爵的人讨价还价。一个叫崔烈的名门望族花500万钱买了个司徒，问儿子人们怎么看他买官的事，儿子实话实说：“论者嫌其铜臭。”卖官铜臭难闻，但是比起征收口钱而逼得穷人杀婴，好像还不算是最邪恶的。

　　此后的朝代，基本也就是这个样子。宋朝从开国皇帝赵匡胤开始，就专门设立了内库，名字叫做“封桩库”，即把每年节余的国家财政藏到这个库里面，初衷也是作为财政准备金，用来应付国家突发事件，但后来也变了性质，成为皇帝的小金库。当然，国家一旦遇到战争、灾荒之类大事的时候，大臣们总是念念叨叨想让皇帝破点财，拿出点小金库的私房钱度过难关，有时候就连主管财政的三司官员也会厚着脸皮跑去向皇帝借钱，皇帝虽然极不情愿，但也只好借钱给政府。虽然政府很讲诚信，总是能够把皇帝的私房钱按时归还，但就是这样皇帝也忍受不了这种形同勒逼的所谓借钱。真宗皇帝不得已就一面规定以后每年从小金库无偿给三司拨款60万，同时下诏“切诫三司，毋得复有假贷”，一面又恶狠狠地规定，“内藏库专副以下，不得将库管钱帛数供报及于外传说，犯者处斩”。因为有这样的家法，宋朝皇帝小金库到底有多少私藏，没有人知道。在宋高宗时期，坊间流传他的小金库每年占去了国家财政收入的一半。

　　宋朝的皇帝尽管很不情愿，有时还是会拿出小金库中的钱财资助政府。到了明朝，皇帝则反其道而行之，不再从自己的口袋里往外掏钱了，而是想方设法勒索政府，把国库的钱财弄到自己的口袋里去，内府动辄将国库数十万两银子挪到内库也成了最稀松不过的平常事，而最多的一次居然拿走了2400万两银子。在内忧外患面前，政府没有银钱支付军饷，而皇帝却“谕廷臣足国长策，不得请发内帑”。意思是说，大臣们要想出长久的解决办法，不要总打皇帝小金库的主意，皇帝也得过日子啊！

　　大臣们除了增加税收没有别的法子可想，就只好向老百姓加派征三饷：辽饷、剿饷、练饷。所谓“三饷”就是练兵、征讨东北后金以及征剿李自成的军费。“三饷”之外，还向大臣们摊派“助饷”。“三饷”和“助饷”惹得天怒人怨，更加激化了各种社会矛盾，明王朝就在这种鸡飞狗跳的财政困境中垮台了。李自成入京后，发现崇祯皇帝小金库中财宝山积，多达到3700万两，于是组织数千骡马、上万的骑兵，浩浩荡荡地押运这些金银财宝回陕西老家。崇祯皇帝辛辛苦苦一场，不过替他人蓄积私藏而已。

　　到了清代，区分了“国家”财政和皇室“私家”财政，也就是说皇帝的“小金库”充公了，这也就结束了明代及明代以前的中国历代王朝皇室财政和国家财政没有区分的历史。皇帝的“小金库”充公了，当然这并没有影响到皇帝的日常开销。皇帝要花钱，随时可以向户部支取—只要户部还拿得出钱。这样户部在管理国家财政之外，又成了皇帝的私人财库。当一个皇帝花钱如流水，或者皇室人员太多而又奢靡浪费的时候，国家财政就要承受极大的压力，很容易变形乃至瘫痪，导致社会混乱。

　　皇帝个人乱花钱导致国家财政危机的现象在中国历史上不胜枚举，但毕竟一个人的奢靡浪费还是有限的，而整个皇室却是个庞大的群体，又是利益必须保障的特殊集团，他们的耗费对国家财政的冲击尤为可怕。那些忧心天下的朝臣们对此也是毫无办法。毕竟连天下都是人家的，不就多弄些零花钱吗？可这零花钱有时候却大得惊人。

　　以明代皇室而论，在建国初期不过几十个人，而到了万历年代，人口已近20万。日益膨胀的皇族宗室人口，成为国家财政的最大包袱，也成为明代中晚期最严重的社会问题。早在万历之前的嘉靖时期，就已经有人把北虏、黄河、宗室看作社会的三大祸害。

　　按照明初的规定，藩王的禄米，亲王一年万石，但后来国家财政不堪重负，只好降低支付标准。但即便如此，嘉靖时代宗室禄米仍达853万石，超过全国财政收入的三分之一。按照原先的设计，南方省份向北京提供400万石的漕米，北方省份向边境军队提供800万石的军粮。而宗室禄米居然超过了军粮，严重破坏了财政安全。连养皇室成员都成了问题，况天下乎？其重要表现是导致军饷无法正常发放、地方受灾无法救济，前者导致军队哗变，后者导致流民遍野。另一方面，官方为了保证财政安全又加重税费征收，这又导致农民反抗。财政问题引发社会不稳定，致使社会发展陷入恶性循环，最终病入膏肓，到了无法挽救的地步，明王朝在内外交困之下焉有不亡之理？

　　基于明代的教训，解决皇室财政，让其独立于国家财政之外，避免其对国家财政安全造成损害，是清代统治者要考虑的重大问题。清朝解决这一问题的办法，就是成立了内务府，其职责就是用来专门管理皇室财政，与主管国家公共财政的户部分灶吃饭，各自保持相对的独立，互不干涉。户部通常只需每年向内务府拨10万两银子，作为皇帝的花销。其他情况下，皇帝无权要求户部向其拨钱，为了保持花钱有度、节俭爱民的“仁君”形象，皇帝一般也不会主动向户部提出此类要求。

　　内务府与户部分灶吃饭的制度，对清代财政的正常运转发挥了重要作用。一直到太平天国起义之前，清政府的财政一直保持着相对稳定的状态，各项收支运转也都比较正常。但是，这并不意味着财政方面关系已经完全理顺，实际上仍然内含诸多问题。其中一个比较突出的问题是皇帝自己造成的，因为皇帝不便向户部伸手，他的个人花销受到了约束，只能想别的办法来弥补。

　　清代皇帝想了很多招数，其中一个办法，就是让地方督抚大员交“议罚银”，所得除少数特例外，均“解交内务府充公”，汇入内务府财政。“议罚银”少则万两，通常三万两上下，最多的一例，是乾隆五十九年（1794年），两淮盐政全德被议罚交银达到了38.4万两。

　　另一个办法是特派内务府人员主管盐政和税关，从商人那里榨取钱财。从清代皇帝的思维来看，农业是“本”，商业是“末”，为了保持社会稳定，不能随便加重农民的负担，但向商人伸手，关系不大。所以，清代征收盐税和关税比较多的地方，大多是皇帝自己特派内务府包衣（满清入关以前投靠的汉人）去管理。比如盐税，是两淮最多，那么两淮盐政肯定是内务府人员—比如曹雪芹的祖父曹寅曾担任这一职位，而曹家就是包衣。关税方面，以粤海关最多，那么粤海关监督在乾隆时代对外贸易额增长较快之后，就一直是内务府人员来充当。

　　清代皇帝特派内务府人员出任征收商业税收较多的重要职位，目的之一就是通过非正式财政的渠道为内务府补血。内务府的奴才们在为内务府财政捞钱的同时，当然也不忘自己发财，这导致了商人负担的加重、商业秩序的混乱，以及商人与官方的冲突。特别是粤海关的捞钱做法，屡屡引发中英矛盾，对鸦片战争的爆发有着不可忽视的影响。

　　皇帝可以让地方大员交“议罚银”，又可以通过委派内务府人员掌控盐税、关税而获得好处，这保证了内务府财政的有效运转，但地方官吏从国家财政中所取得的正式收入极其有限，他们必然要想方设法谋求灰色收入及贪污受贿，这就导致了他们在征税时的浮收现象，以及司法不公等问题，这既使基层运转不正常，也加剧了官民冲突。另外，尽管清代皇帝不能随便向户部要钱，但这毕竟不是刚性约束，一个广为人知的事实是，慈禧曾向户部要钱修建供她晚年享乐的颐和园，因此挪用和侵占北洋海军军费，成为甲午战败的原因之一。

　　法国思想家博丹认为，财政是“国家的神经”。如果这根神经不正常，就会发出错误的指令，最终导致的将是整个社会陷入恐慌与混乱。中外历史上无数的史实说明，财政制度缺陷，是许多社会乱象的深层根源。要减少社会乱象，必须使财政符合现代国家的要求。而要达到这一目标，第一重要的是要区分“国家”财政与皇室 “私家”财政，国家财政是用于提供公共服务的，而“私家”财政只代表小集团的特殊利益，两者不能混淆，必须明确区分，避免小集团利益凌驾公共利益之上，国家财政变成私家财政。